Концепція реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього середовища в Україні

12 Квітня 2017, 00:57

13 жовтня 2016 року Міністр екології та природних ресурсів України Остап Семерак презентував політичну пропозицію Концепції реформування системи державного природоохоронного контролю.

Закликаємо представників громадськості долучитися до обговорення. 
Звертаємо увагу, що свої пропозиції та зауваження до Концепції реформування системи державного природоохоронного контролю просимо надсилати на електронну адресу yakovlevI@menr.gov.ua.

Загальні положення

Реалізація Програми збереження навколишнього природного середовища (вектор безпеки) є одним із першочергових пріоритетів реформ, визначених Стратегією сталого розвитку “Україна­ - 2020”, схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, в тому числі і з метою дерегуляції та спрощення ведення підприємницької діяльності, скорочення кількості органів державного нагляду (контролю).

«Стратегія національної безпеки України», затверджена Указом Президента України (№ 287/2015а) 26 травня 2015року, значно поглиблює перелік пріоритетів екологічної безпеки держави таких, як збереження природних екосистем, зниження рівня забруднення навколишнього середовища, створення ефективної системи моніторингу довкілля, забезпечення контролю джерел забруднення атмосферного повітря, поверхневих і підземних вод, зниження рівня забруднення ґрунтів.

Ця Концепція розроблена відповідно до розділу XVII Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої постановою Верховної Ради України від 14 квітня 2016 р. № 1099-VIII та на виконання розділу III пункту 11 «Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік», затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2016 року № 418-р., передбачаючи реалізацію положень програмних документів щодо реформування системи державного нагляду та створення єдиного інтегрованого органу природоохоронного контролю.

У Концепції з урахуванням виконання зобов’язань, передбачених Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Угодою про зону вільної торгівлі та Планом законодавчого забезпечення реформ, з метою запровадження державної системи моніторингу та спрощення системи державного контролю запропоновано утворення Державної природоохоронної служби України (Держекобезпека) та ліквідації Державної екологічної інспекції України (Держекоінспекція).

Проблема, яка потребує розв’язання

Виходячи з глибокого усвідомлення критичного стану навколишнього середовища країни, неможливість природним шляхом подолати вплив промислового і комунального забруднення поверхневих і підземних вод, атмосфери, виснаження природних ресурсів та нерозривно пов‘язаного з цим чинником здоров‘я населення України, що становить реальну загрозу національній безпеці України, вимушені констатувати, що головною причиною виникнення кризового стану довкілля є низькій пріоритет екологічної політики в України.

За рівнем розораності території Україна має найвищий показник у Європі, він у 5 разів вище середньосвітового - 31 млн. га - рілля, що складає 68,9% території країни. Серйозною проблемою є нерівномірність територіальної концентрації виробництва. В одних, високо урбанізованих регіонах (Дніпро, Донецьк, Запоріжжя, Харків) значні масштаби концентрації промислового, в інших регіонах (Вінниця, Кіровоград, Черкаси, Полтава) висока концентрація сільськогосподарського виробництва - призводить до значної антропогенної зміни навколишнього середовища, забруднення, руйнування і деградації всіх складових компонентів довкілля. Близько 15 % території України з населенням понад 10 млн. осіб перебуває у критичному екологічному стані, фактично не сприятливому для проживання.

Фактично відсутній реальний вплив громадськості на прийняття екологічно значущих рішень, як правило громадськість дізнається про них, по факту початку робіт. Поширюється та зростає в бізнес - середовищі екологічний правовий нігілізм, активно ведеться дискредитація та фактичне руйнування на протязі останніх років системи державного екологічного нагляду(контролю) лобістами великого промислового і аграрного бізнесу.

На сьогодні система організації державного контролю за додержанням природоохоронного законодавства недосконала: високий рівень корупції, застаріла матеріально-технічна база, непрозора система прийняття рішень щодо порушників законодавства, відсутня адекватна система відповідальності суб’єктів за порушення законодавства, відсутність єдиних електронних реєстрів природних ресурсів та неналежний рівень інформаційного обміну і, як наслідок, практично повна недієздатність Держекоінспекції в реалізації своїх повноважень.

Має місце розпорошення та дублювання наглядових (контрольних) функцій держави між органами виконавчої влади, відсутність єдиного підходу до здійснення наглядових та контрольних функцій.

Державний нагляд (контроль) у природоохоронній сфері наразі здійснюють 7 органів виконавчої влади – Держекоінспекція, Держгеонадра, Держлісагентство, Держгеокадастр, Держрибагентство, Держпродспоживслужба, Укртрансбезпека.

Яскравим прикладом контролю “семи няньок” є ситуація, що склалась з незаконним добуванням бурштину. Контроль у цій сфері здійснюють одночасно три органи: Держекоінспеція, Держлісагенство та Держгеонадра, що по факту призвело до повної безконтрольності ситуації у трьох регіонах України, з боку держави.

Оскільки у ІІ півріччі 2014 та і півріччі 2015 року діяв мораторій на проведення перевірок, показники заходів державного нагляду (контролю) зменшилися, а саме: у 2014 році проведено 48 тис. перевірок, накладено штрафів на загальну суму більше 8,4 млн. грн., збитки нараховані на суму близько 1,1 млрд. грн., у 2015 році перевірок проведено 18 тис., накладено штрафів на загальну суму близько 3,9 млн. грн., збитки нараховані на суму близько 0,6 млрд. грн. Разом з тим, тільки у І півріччі 2016 року кількість перевірок становила вже майже 13 тис., накладено штрафів на загальну суму близько 2,4 млн. грн., збитки нараховані на суму 0,4 млрд. грн.

Протягом останніх трьох років було встановлено та розраховано понад 150 млн. грн. шкоди, завданої незаконною вирубкою дерев не встановленими особами. Проте шкода до бюджету не сплачена, винні не встановлені та не покарані. Заходи з відновлення нанесених збитків природі - не здійснені.

Станом на сьогодні державне управління у сфері охорони навколишнього середовища не забезпечує повноцінний доступ громадян України до інформації щодо стану довкілля, існуючих екологічних ризиків для безпечної життєдіяльності. Відсутній прозорий механізм моніторингу стану довкілля, відсутній доступ до великої кількості екологічних даних, що мають бути відкритими.

До тепер не погодженні та не прийняті постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення моніторингу навколишнього середовища підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища» та «Положення про автоматизовану інформаційну - аналітичну систему моніторингу навколишнього середовища та забезпечення доступу до екологічної інформації», які б відкрили шлях для повноцінного створення технічної та технологічної бази, функціонування єдиної державної системи моніторингу стану навколишнього середовища.

Однією із гарантій екологічних прав громадян, відповідно до ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», є громадський контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Однією з форм громадського контролю у цій сфері є контроль, що здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля.

Фактично вимушені констатувати про повну деградацію системи і суті громадського екологічного контролю. Персональний склад громадських інспекторів з охорони довкілля в основному «формується» керівниками підрозділів Держекоінспекції і як правило з «наближених» та «підручних» осіб, нерідко з багатою браконьєрською «біографією». Епізодична участь громадських інспекторів у заходах з контролю Держекоінспекції красномовно говорять про те що, ні громадські організації, ні місцеві громади фактично не впливають на формування персонального складу громадських інспекторів.

Мета і строки реалізації Концепції

Метою реформи є перехід від неефективного тотального природоохоронного контролю до системи попередження правопорушень і моніторингу стану навколишнього природного середовища, зменшення тиску на бізнес-середовище, широке залучення громадськості до природоохоронного контролю.

Реалізувати положення Концепції передбачається в три етапи протягом 2016 — 2020 років.

Перший етап (2016 - 2017 роки)

  • схвалення Урядом концепції реформування природоохоронної галузі;
  • прийняття рішення про створення Державної природоохоронної служби України(Держекобезпеки) та затвердження його Положення;
  • прийняття рішення про ліквідації Держекоінспекції та її територіальних органів;
  • проведення відкритого конкурсу на заняття посад керівного та інспекторського складу Держекобезпеки.

Другий етап (2018 - 2020 роки)

  • внесення змін до законодавчих актів з питань організації природоохоронного контролю і моніторингу
  • адаптація вітчизняного законодавства до вимог європейських директив охорони навколишнього середовища
  • формування лабораторно-технічної бази моніторингу та контролю
  • Протягом третього етапу (2018 - 2020рр.) передбачається:
  • запровадження системи загальнодержавного автоматизованого моніторингу стану довкілля та фіксації екологічних правопорушень;
  • запровадження нових європейських екологічних стандартів та норм;
  • запровадження фінансової гарантії екологічної відповідальності суб’єктів господарювання.

Шляхи і способи розв’язання проблеми

Основними напрямами реалізації Концепції є:

  • реформування системи управління сферою охорони довкілля, з метою перетворення на інтегровану систему, здатну забезпечити реалізацію про -європейських реформ та ліквідувати корупційні схеми у сфері природоохоронної діяльності;
  • координація діяльності органів виконавчої влади, що виконують функції чи завдання у сфері охорони довкілля, з метою гармонізації законодавства та ефективного моніторингу довкілля;
  • ліквідація корупційних чинників у системі охорони довкілля, ліквідація постів екологічного контролю в пунктах пропуску через державний кордон;
  • ліквідація морських Державних екологічних інспекцій - Азовської та Північно-Західного регіону Чорного моря;
  • запровадження прозорої системи інформування про результати природоохоронного контролю;
  • здійснення відкритого конкурсного набору інспекторів на посади у новостворені спеціальні інспекційні підрозділи Держекобезпеки;
  • посилення відповідальності інспекторів за необ’єктивність результатів контролю;
  • підвищення розміру фінансового та матеріально-технічного забезпечення особового складу та діяльності Держекобезпеки;
  • Зменшення адміністративного тиску на бізнес через дерегуляцію:
    • ліквідацію дублювання функцій природоохоронного контролю у інших центральних органах виконавчої влади;
    • перехід від системи тотального планового контролю до системи моніторингу, попередження порушень екологічного законодавства і контролю на основі ризик-орієнтовних показників;
    • скасування планових перевірок малого бізнесу;
    • запуск системи загальнодержавного автоматизованого моніторингу стану довкілля та фіксації екологічних правопорушень створення єдиної відкритого реєстру природокористувачів та небезпечних виробництв;
    • впровадження екологічних онлайн декларацій для суб’єктів господарювання.
  • Підвищення дієвості природоохоронного контролю в процесі децентралізації, шляхом:
    • утворення територіальних підрозділів Держекобезпеки за принципом еколого-ресурсних та еколого-техногенних округів, замість 28 обласних - 10 територіальних округів;
    • передачі окремих функцій природоохоронного контролю місцевим громадам (засмічення землі, контроль об’єктів ПЗФ місцевого значення, полювання, браконьєрство, поводження з відходами);
    • організації діяльності інституту громадських інспекторів з охорони довкілля – «Екологічних шерифів» на базі місцевих громад.
  • Забезпечення поетапного приведення законодавства України у відповідність з директивами ЄС, шляхом:
    • реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони довкілля з метою зменшення кількості перевірок та підвищення їх ефективності, реалізація принципу «забруднювач платить»;
    • створення єдиного контролюючого органу у сфері довкілля та передача йому всіх контрольних функцій, врахування в його компетенції вимог Директиви № 2010/75/ЄС про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення);
    • встановлення та закріплення на законодавчому рівні системи оцінки якості атмосферного повітря (створення інфраструктури для оцінки якості атмосферного повітря, моніторинг якості повітря, що відповідатиме вимогам Директиви 2008/50/ЄС, зокрема кількість пунктів заміру, розширення переліку показників моніторингу та ін.);
    • запровадження автоматизованої системи моніторингу та фіксації правопорушень, щодо якості атмосферного повітря для зон і агломерацій, де рівень забруднення перевищує граничну/цільову величину на виконання Директиви № 2008/50/ЄС (про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи);
    • організація системи постійного моніторингу і контролю використання водних ресурсів;
    • організації моніторингу і контроль стану земель;
    • контроль промислового і хімічного забруднення;
    • контроль використання ГМО. 
  • Створення Державної природоохоронної служби України передбачає і новий зміст природоохоронного нагляду (контролю), зокрема:
    • прозорий екологічний контроль;
    • відсутність планових перевірок для суб’єктів господарювання, з незначним ступенем ризику для довкілля;
    • фінансове забезпечення екологічної відповідальності суб’єктів господарювання (страхування екологічних ризиків);
    • обов’язкове екологічне декларування видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку;
    • плановий контроль і автоматизований моніторинг суб’єктів з високим ступенем ризику для навколишнього середовища;
    •  загальнодержавний автоматизований моніторинг стану довкілля та фіксації екологічних правопорушень;
    •  постійний екологічний контроль територій місцевих громад «Екологічними шерифами».

Повноваження Державної природоохоронної служби України

  • Реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
  • моніторинг стану навколишнього природного середовища, динаміки його змін і характер впливу екологічних факторів на загрозу виникнення стихійних лих;
  • ведення єдиного кадастру природних ресурсів;
  • ведення єдиного державного реєстру природокористувачів;
  • ведення реєстру видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку;
  • забезпечення діяльності інституту громадського природоохоронного контролю – «Екологічних шерифів»;
  • здійснення інструментально-лабораторного контролю, надання послуг лабораторного арбітражу.

Реалізація повноважень Держекобезпеки буде забезпечена через 10 міжрегіональних територіальних підрозділів, сформованих за принципом еколого-ресурсних та еколого-техногенних округів:

  • еколого-ресурсні:
    • Карпатський територіальний округ (Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька, Львівська області);
    • Північно-західний територіальний округ (Волинська, Рівненська області);
    • Подільський територіальний округ (Тернопільська, Хмельницька, Вінницька області);
    • Поліський територіальний округ (Київська, Житомирська, Чернігівська області);
    • Центральний територіальний округ (Кіровоградська, Черкаська області);
    • Причорноморський територіальний округ (Одеська, Миколаївська, Херсонська області, АР Крим);
  • еколого-техногенні:
    • Столичний територіальний округ (м. Київ, Чорнобильська зона);
    • Придніпровський територіальний округ (Дніпропетровська, Запорізька області);
    • Східний територіальний округ (Полтавська, Харківська, Сумська області);
    • Південно-східний територіальний округ (Донецька, Луганська області).

Що, в свою чергу дасть можливість скоротити апарат управління, та заповнити вивільнені посади спеціалістами з питань моніторингу, аналітики та комунікацій з суспільством.

Очікувані результати

Реалізація Концепції дасть можливість:

  • створити прозору та ефективну структуру державного природоохоронного контролю та моніторингу стану навколишнього середовища країни; 
  • поліпшити якість та підвищити ефективність роботи інспекційних підрозділів;
  • спростити та забезпечити прозорість процедури здійснення контролю та оприлюднення його результатів;
  • скасувати обов’язковий плановий контроль суб’єктів малого та середнього бізнесу;
  • забезпечити неухильну реалізацію принципу – «забруднювач платить»;
  • створити умови для інтеграції національної природоохоронної системи в європейський правовий простір;
  • відродити інститут громадського природоохоронного контролю на нових засадах і принципах.

Обсяг фінансових ресурсів

Фінансування заходів щодо реалізації Концепції здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.

Для реалізації Концепції можуть також залучатися кошти міжнародної технічної допомоги, внески заінтересованих міжнародних організацій, а також кошти з інших джерел.